发挥街道办事处的职能研究

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　　街道办事处是基层政权机关派出的办事机构，属于基层行政组织，下面是小编搜集整理的一篇探究街道办事处职能的论文范文，欢迎阅读查看。

　　摘要：随着我国改革开放的深入和社会转型的加快，随着我国政治体制改革以及城市化进程的不断推进，街道办事处所承担行政职能和社会职能正与日俱增，但同时又受到自身行政体制限制，不能很好地发挥应有的作用。街道办事处的性质、地位以及作用正在发生着深刻变化，其在城市基层社会管理中的法律地位、职能职责、组织结构也面临着新的挑战，“街居制”面临很多新的课题。与此同时，长期困扰街道的体制不顺、权责不清、条块不分等问题，始终没有真正解决。近年来，各地针对街道办体制都相继进行了探索，比如，将大社区概念付诸实践、大力发展社会公共组织等，可以说，改革开放以来，我国城市管理体制始终在围绕街道办体制进行改革和探索，街道办已经成为城市管理体制改革舞台上的重要角色。

　　本文将重点运用公共管理的相关理论，并遵循公共管理学的基本原则，通过了解街道办事处发展的历史沿革和我国基层行政管理理念的历史变迁，比较国内城市基层管理体制改革实验的正反经验，借鉴国外基层行政管理体制的特点和启示，并结合南昌市西湖区十字街街道办事处的实践例子，从分析街道办事处的现状及问题入手，研究新时期街道办的角色与功能，进而对街道办事处今后改革的方向提出建议。

　　关键词：街道办事处;基层管理;社区建设

　　第1章引论

　　1.1背景和意义

　　作为具有中国特色的行政管理体制，街道办事处是基层行政管理的平台和支撑。当前，随着改革的深入推进，特别是服务型政府的日益深化，街道办事处的地位、内涵、重心正在发生重大的变化。“街居制”面临着职能超载、职权有限和角色尴尬等现实难题。改革街道办事处的传统体制模式，不仅是破解现实矛盾的客观要求，也是行政管理体制改革的重点内容，更是公共管理学科致力研究的目标。

　　当前，进一步推进改革的难点是：1、街道办事处作为有中国特色的行政管理体制，既具有符合公共管理基本原则的一般规律性，又具有符合中国国情的特殊性。合理界定街道办事处的角色定位问题，必须兼顾到历史和现实的因素，兼顾到合法和合理的考量。2、推进街道办事处的改革并不是一个独立的问题，而是一项涉及组织体系、管理体制、方向理念变革的系统工程。它不是简单意义上的基层自发的改革，而是需要从上到下和从下到上的协同配合，可谓“牵一发而动全身”.3、尽管目前国内从不同侧重点，进行了一些街居管理体制的探索和实践，但是，这些实践由于不能够从根本上明晰“街道”在城市基层管理体制中的定位，也就难以彻底解决以“街居制”为核心的传统城市基层管理体制所遭遇的困境。在如何深化改革和推进改革的过程中，能够借鉴的成果不多。

　　催逼改革的迫切要求是：1、解决行政职能的问题。街道办行使其工作职能客观地要求要以相应的行政管理权力作为依托。目前，我国的街道承担了大量的责大权小甚至是有责无权的职责。街道办的工作性质是区政府的派出机构，没有行政执法权，但事实上街道办事处却越来越多地承担起许多政府的工作职能以及上级职能部门的各种行政委托。而且，很多职能部门对街道只下达任务，却未将相应的权力下放，街道办“有责无权”或“责大权小”,给街道履行有关职能造成了很大的阻力。职能部门与街道之间职责不清、条块混乱、运行不畅、政府错位、越位现象经常发生。2、提高行政效率的问题。根据管理学研究的一般规律，管理层级越多，管理成本越高，而管理效率越低。我国地方行政管理层级目前较为普遍的行政管理层级是四级制，少数地方五级制：省-市、地州-县-乡、镇，少数地方在县与乡镇之间还设有区公所。国外绝大多数国家的地方行政体制实行两级制，即省(或译为郡、州)-县，县以下为地方自治团体。而在一个市里面，又有市、区、街道、社区四级，街道办作为区政府派出机构，没有县区职能部门的职能，只能作“二传手”.而在机构设置上，市、区机构比较齐全，街道却部门少、人员少，呈“倒金字塔型”;在职责任务划分上，越是基层，任务越多，上级政府各职能部门的各项工作任务都要汇集到街道，呈“正金字塔”型。这种情况，严重影响了街道行政效率的提高。

　　通过理论和实践的研究分析，谋求摆脱传统体制的僵化制约，建立并完善一个更有效率和效能、更加代表和体现公共利益、更具民主和法制精神的治理典范，推动政府“再造”,实现“善政”目标，就是本论文的出发点和研究的意义所在。

　　1.2国内研究综述

　　针对“街居”管理体制存在的新情况、新问题，国内学术界也开展了各种研究。

　　现有研究基本上可以概括为“实街”与“虚街”两种模式。“实街”取向的研究又分为强化和完善两种途径，其实质是要加强街道的管理权力，使街道更好行使综合管理职能;“虚街”取向的研究则主张撤销街道办，把着力点放在培育基层社会组织，推动基层自治，使之逐步置换街道层面的行政权力。

　　一是强化。梁晓安在《街道办事处改革研究一一基于广州市白云区松洲街的分析》中指出，“街道办事处是目前最主要的社区管理力量，兼具行政性和社会性，是目前政府和社会的结合点，成为政治力量和社会力量互动点。强化街道办事处的行政性，将其升格为一级政府，代表国家对社区进行行政一体化的综合管理，则能较好地解决条块矛盾并改变权力不足的状况”.李荣娟，朱光喜在《街道办事处建成一级政府的依据和构想》中指出，“街道办事处改革势在必行，最好的方案是将街道办事处由虚到实建成一级政府，在城市实行三级政府，三级管理体制”.这些学者认为，在当前社会管理事务纷繁复杂，且中国社区自治组织发育滞后，难以有效履行社会管理职能的情况下，必须坚定推进“重心下移”,将街道办事处“由虚到实”建成一级政府，或者把区政府进行弱化，而强化街道办事处的职能，使街道办升级为市政府的派出机构。

　　二是撤销。董娟在《关于撤销街道办事处的行政学思考》中指出，“街道办事处的准政府性导致了它半官半民的特殊身份以及职能履行当中非官非民'的尴尬处境。在不改变街道办事处原有机构设置的基础上空谈所谓的角色创新、角色重塑,不仅不能从根本上解决问题，反而会为了所谓的角色重塑，增加更多的监督、协调机构，使得人员、机构原本就臃肿庞大的街道办事处机构更加人浮于事”.杨宏山在《街道办事处改革：问题、路向及制度条件》中指出，“推进城市治理结构扁平化，提升公共服务效率，有必要撤销街道办事处，实行二级政府、二级行政体制，由区政府直接面向社区提供公共服务。从改革路径看，撤销街道办事处有赖于推进大部门体制、调整行政区划、完善社区治理结构、培育公益性社区组织等前置性制度建设”.这些学者大多主张取消街道办事处，改“区-街道-社区”三级管理为“区-社区”两级管理体制，由区直接指导居民委员会，区级职能部门直接下沉到社区，面向居民提供公共服务。

　　三是转换。陈晨在《济南市街道办事处管理体制改革研究》中指出，“在基层事务纷繁复杂，社区力量发育不够成熟的现实情况下，街道办仍是社区事务的管理主体，社区建设的推动主体，应当在这个基础上，进一步明确街道办的职能定位、理顺权责关系、构建组织体系”.饶常林、常健在《我国城市街道办事处管理体制变迁与制度完善》中指出，“街道办事处的改革，一方面要抓住转变职能、理顺关系这一关键，合理准确定位街道办事处的行政职能，处理好街道与区政府及其职能部门的职能衔接，解决功能超载、权责不符、条块矛盾的问题;另一方面，遵循政社分开的思路，处理好街道与居委会关系，纠正街道办事处职能错位、越位，同时发挥街道在社区建设中组织者、倡导者、指导者和参加者的角色，在街道层面开展政府与社区的合作”.这些学者坚持街道办事处派出机构的性质，把重点放在理顺关系、明确责权、简政放权，在街道层面做到“条专块统”;或者主张维持现有的两级政府体制，但要适度扩大街道权限，实行“两数政府、三级管理”,通过转换和完善，使街道办的角色与功能能够适应现阶段的要求。在街道办事处改革研究中，持转换观点的学者数量最多，应当说这也符合渐进调试的改革原则。

　　1.3研究方法和创新点

　　本文作者主要采用了文献法、比较法、理论分析法、问卷等研究方法，通过大量文献阅读和理论实践调研，在充分阅读了近百篇有关资料、数据、新闻报道等基础上，结合笔者在南昌市十字街街道办工作的实际情况，运用公共管理理论知识，对街道管理体制进行科学的分析研究。本论文的分析线路遵循“提出问题-分析问题-解决问题”的逻辑思路，本论文的技术路线是：文献研究-理论分析-实地考证-评估设计-得出结论。

　　文献研究法。文献研究法主要是指对相关文献资料的搜集和整理，并在此基础上进行理论分析和研究论证，是研究生学术研究中最常用的研究方法。本论文的文献首先来源于高校数据库中收集的硕士研究生论文和博士研究生论文、报告等;再次，收集有关本论文主题的专题研究和杂志刊登文章;最后从国内学术期刊中收集街居管理体制改革的学术论文。通过研读与分析文献，了解国内外有关街道治理结构的研究发展动态。

　　理论分析法。是指通过对所选择理论进行分析，对所要研究的对象或现实作出论证。从街道办的现实分析，利用新公共管理理论、社群主义理论和治理与善治理论，从学术范围内，运用相关理论来拓宽分析、拓展深度，以期用更好的视角去分析和探究街道办改革发展的方向。

　　比较法。主要是按一定标准对有关联的相关情况进行比较分析，找出相同点和不同点，进而提炼出观点。本文通过比对国内街道办事处改革的经验教训和成败得失，比较了国外先进城市管理的前沿理论和实践经验，并对街道办事处的管理现状、改革方向等进行理论和政策分析。

　　实地研究法。坚持理论联系实际，以南昌市西湖区十字街街道办事处为例，从基层街道办事处的实际工作出发，通过定性的实地研究，近距离了解街道办的现实矛盾，分析矛盾产生的原因，掌握第一手资料。

　　笔者对街道办改革方向的研究是建立在十年基层行政工作经验、两年多街道行政主管的实际管理实践和细致问卷调查研究的基础上的，不同于理论工作者的纸上谈兵、坐而论道。本文的创新之处在于：指出街道办事处的改革是一项系统的工程，不能简单的从市、区、街一级来推进，而必须从顶层设计上统筹进行安排。提出改革的根本问题，关键在于“责、权、利”的界定以及由此带来的组织结构和架构的重组。本文将街道办事处改革的方向定位为支持对街道办事处的角色与功能进行转换，并摒弃过去那种“大社区”改革“几块牌子一套人马”、“换汤不换药”的传统改革思路，提出打破“条块”分割，推动公众参与，细化“网格化”管理的新观点。

　　1.4相关理论概述

　　1.4.1“新公共管理”理论

　　这一理论缘起于20世纪70年代以来对国家干预主义经济政策造成的“滞胀”困境以及对传统官僚制管理模式弊端的反思。“新公共管理”是一种以强调明确的责任制、产生导向和绩效评估，以准独立的行政单位为主的分权结构，采用私人部门管理、技术、工具，引入市场机制以改善竞争为特征的公共部门管理新模式。“新公共管理”理论突出了效率、效能和效益的原则，在一定意义上也促进了“政事分开”.新公共管理理论认为，“政府是有限的，政府职能的最基本特征是提供核心的公共产品和公共服务”,满足公共需求。一般认为，新公共管理有如下基本要义：

　　1、政府在公共管理中的作用是掌舵而不是划桨，因此，要改造公共部门，推动转变政府职能;2、政府的作用是授权而不是服务，因此，要重新定位政府与社会的关系，政府服务应以顾客为导向，增强对社会公众需要的回应;3、政府实施公共管理服务要以市场为导向。要把竞争机制注入到提供的服务中去，打破政府公共服务供给的垄断性。要通过市场力量进行变革，公共部门应借鉴私营部门成功的管理方法，引入企业管理模式。要按效果而不是按投入拨款，政府提供公共服务时应讲求绩效性;

　　1.4.2社群主义理论

　　社群主义是在与自由主义的论战中成长壮大起来的，是20世纪80年代后产生的当代最有影响的西方政治思潮之一。社群主义的哲学基础是新集体主义。

　　是认为个人及其自我最终是他或他所在的社群决定的。主要代表有桑德尔、麦金太尔和沃尔策等。

　　社群(community)是指在固定区域内由群居而聚的人们及其文化所组成的集合体。社群主义以整体主义世界观为哲学基础，对新自由主义以原子主义为中心的个人至上价值观、普遍主义正义观、中立的国家观以及规范教育观等进行了尖锐的批判，并形成了独具特色的理论观点。

　　归纳起来，“社群主义”的主要观点包括以下几个方面：1、公共利益优先于个人利益。在社群主义者看来，现代的自由社会由于过分渲染了个人的自由和权利而变成了一个“失舵的集合体”,社群主义者认为，自由主义长期以来宣传个人至上的价值观，这导致西方社会个人主义泛滥、社会责任丧失，甚至陷入了严重的道德危机。因此，他们积极倡导协调个人与社会的关系，强调用社群利益取代个人自由的中心位置、用公共利益取代个人权利的优先。2、限制不平等，维护社会公平。社群主义者认为西方社会中存在的经济和社会地位的不平等加剧了社会矛盾和冲突，会促使社群的分化，使各种社群间的联系减弱，破坏人们对公共利益的关怀精神和公民参与意识以及广大社会成员共享的社群意识(社会意识),从而削弱作为一个整体的社群(或社会)的力量。因此，必须缩小贫富差距，限制不平等，维护好社会公平。3、国家应积极有所作为。和谐社会的构建离不开强有力的政府。社群主义反对新自由主义的国家中立，强调国家应该积极有为。只有政府才有权力通过制定公共政策、健全法律、完善制度，从而妥善协调各方面利益，维护社会公平正义。政府提供公共服务、化解社会矛盾的职能是不可替代的。4、国家鼓励公民积极参与。公民参与是权利也是义务。公民对国家事务的关心、对政治生活的参与，既是公民的应有职责，也是公民的美德，同时也是公民实现个人权利和价值的必要途径。此外，公民参与也不应仅只局限在政治层面，亦应扩展到各类公共生活。只有国家、社会和公民个人之间良性互动，全社会共同努力，才可能保障每一个公民的合法权益，实现重建美好社群的愿望。

　　1.4.3治理与善治理论

　　治理理论兴起于20世纪90年代，是为了解决当时西方福利国家普遍面临的管理危机而产生的。全球治理委员会于1995年发表的题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为，“治理是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”.“它一个动态的过程，并非单纯的规则或者活动;治理的手段是协调、合作，而非控制;治理的领域非常宽泛，既涉及公共领域，也涉及私人领域;治理是一种持续的互动，并非正式的制度安排”.基于上述定义，不难发现，治理的内涵至少应包括这样几个方面：1、治理主体未必一定是政府、政府组织、非政府组织以及其他社会组织，凡参与公共事务处理的主体都可能形成权力中心。它可以超越企业治理的局限，也可以突破一国治理的范围，也可以是由来自不同领域、不同层级的公共机构、私人机构，甚至是多个主体组成的复杂网络体。2、治理并不认同公共权力的唯一性，它认为，政府并非万能，国家已不再是惟一的、单极化的管理中心，还要借助公民、第三部门等力量，呈现出多中心的局面。国家仍然发挥主要作用，但强调必须加强国家与社会的合作。3、在治理方式上，既实行正式的强制管理，又有行为体之间的民主协商谈判妥协。“治理是一个上下互动的过程，社会管理不再完全依靠政府权威或者是强制手段，它依靠不同主体彼此间的利益协调和相互博弈达到公共管理的目的”.各行为体在互信、互利、相互依存的基础上进行持续不断的协调谈判，参与合作，求同存异，化解冲突与矛盾，最终实现社会发展和公共利益的最大化。

　　善治是治理的一种理想状态，是使公共利益最大化的社会管理过程。联合国亚太经济社会委员会认为善治具有“参与的治理、依法行政的治理、透明化的治理、回应性的治理、共识取向的治理、公平与公开的治理、效能与效率的治理、负责尽职的治理”八个特征。

　　善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新的关系。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同以及公民的积极参与，没有一个健全和发达的参与机制，就不可能有真正的善治，只有政府、各类社会组织、公民有效合作，良性互动，才能使公共利益最大程度的得以实现。

　　第2章国内街道办改革的理论与实践探索

　　2.1街道管理体制的历史沿革

　　作为具有中国特色的管理体制，1949年全国解放以后，街道办事处大体经过五个发展阶段。

　　(一)1949年--1954年，初创时期。1949年全国解放以后，全国面临着巩固、建立人民民主新政权的任务。为了加强城市政权和城市管理工作，我们党借鉴了农村村镇管理的有益经验，在大城市构建了市、区两级政府，并把政权组织延伸至街道。由于各地在解放时间、城市基础、历史沿革等方面的差别，在1954年之前，全国各地城市街道组织设置不一、类型多样，有街政府、街公所或街道办事处，有在公安派出所内设行政干事或民政工作组，承担有关工作。但这一政权体系，经受了摧毁旧政权，建立巩固新政权、镇压反革命、抗美援朝、进行资本主义工商业的社会主义改造等一系列考验，在恢复发展国民经济等方面发挥了重要作用，也为以后街道办事处的建立和发展奠定了良好的基础。

　　(二)1954年--1966年，巩固时期。我国1954年颁布的《城市街道办事处组织条例》和1986年颁布的修改后的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》成为界定街道办事处性质的法律依据。《城市街道办事处组织条例》规定了“街道办事处可以作为市辖区、不设区的市的人民委员会的派出机关”.《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定了“街道办事处可以作为市辖区、不设区的市的人民政府的派出机关”.街道办事处作为区政府的派出机构，街道“指导、支持和帮助”居委会工作，居委会“协助”基层政府工作;街道办事处与居民是管理与服务的关系，为居民提供城市管理、社会服务等公共产品。这些法规对街道办事处的性质、任务、机构设置等根本问题作了明确规定。从此，各个城市普遍设立了街道办事处。1958年8月全国农村建立人民公社后，许多城市也相继将街道改为人民公社管理委员会，1962年又进行了调整，恢复为街道办事处。这一阶段，街道办事处职责主要是办理市、区交办的工作，指导居民委员会的工作。1958年以后街道任务大量增加，开始转向政治、经济，文化等全社会性工作，机构有了较大增加，人员成倍增长，街道集体经济也建立并发展起来，街道在社会主义革命和建设中发挥了重要作用。

　　(三)1966年--1976年，混乱时期。1966年6月，历时十年的“文化大革命”开始，国家正常的政治秩序、工作秩序、生活秩序被打乱。1968年3月以后，街道性质发生了根本变化，街道办事处被改组为“革命委员会”,主要任务是“以阶级斗争为纲”,完全脱离了管理居民有关事项和经济建设的工作任务，成为了阶级斗争的工具。“街道实行党的一元化领导，党政企合一，设政工组、办事组、生产组管理街道各项工作”.接连开展政治运动，严重扰乱了居民群众的正常生活。这一阶段，是城市街道办事处发生扭曲变形、遭遇严重破坏的阶段。街道工作完全脱离了《城市街道办事处组织条例》的规定，人民的民主权力被践踏，街道行政管理各项工作受到严重破坏和影响。

　　(四)1976年--1984年，恢复时期。1976年10月粉碎“四人帮”后，特别是党的十一届三中全会以来，我们党果断地摒弃了“以阶级斗争为纲”的口号，把全党工作的重心转移到了“以经济建设为中心”的轨道上来。这一时期，恢复了街道办事处的名称(1978年，国家撤销“街道革命委员会”,恢复了“街道办事处”的名称)，平反了大量的冤假错案，解决了一些历史遗留问题，认真落实了党的各项政策，逐步恢复了街道的行政管理职能(1980年全国人大重新公布了《街道办事处组织条例》，再次确认了街道办事处作为政府派出机构的性质)，全国各地的街道工作回归正轨。

　　(五)1984年--至今，改革时期。随着党的十一届三中全会召开，我国的改革开放进入新阶段，新一轮简政放权步伐明显加速，城市行政管理体制的改革也拉开了帷幕，民政部于1991年首次将“社区建设”概念引入我国。尤其随着“社会人”的增加，街道开始承担了大量的社会工作，其工作任务进一步扩大。

　　街道办事处开始面临着新的课题，其管理体制的改革步伐也随之加快。

　　2.2目前街道办的现状分析

　　近年来，随着对建设服务型政府的重视不断提升，基层政府尤其是街道作为政府派出机构面向社会管理、公共服务的职能进一步强化。更关键的是，随着企事业单位与“办社会”职能的脱钩，街道承接的社会管理任务日益艰巨，工作内容已经远远超出了《城市街道办事处组织条例》规定的范围。街道办事处定位不清、事权不一、权责不分的情况十分突出。

　　1、街道的工作日益繁重，存在功能超载。随着社会发展，政府所承担的社会性工作日益增多，直接导致了街道办事处承担着越来越多的社会性工作。在城市管理实践活动中，街道办承担着城市管理、社区服务、经济发展、优抚救济、社会治安、文教卫生、计划生育、司法调节、群众生活等数12大类工作，街道实际上已经起到了类似一级政权的作用。特别是近年来，随着各级政府对基层的重视程度逐步加深，提出了“夯实基础、重心下移”的要求后，不断地有一些原本由各职能部门负责的工作延伸到街道社区，一时间，“某某工作进社区”口号遍地开花。现在的一个街道办事处几乎涵盖了一个区政府应有的全部职能。以南昌市十字街街道为例，据统计，仅2012年--2013年，十字街街道办至少新增或强化了“在地统计、数字城管、居家养老”等涉及15个部门的40项工作。

　　2、街道对自身的定位不清，存在角色缺位。界定街道办事处性质的法律依据是1954年颁布的《城市街道办事处组织条例》和1986年颁布的修改后的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，但这些法律未对街道办的职能做出明确规定。经过50-60年的发展，我国社会生活各方面却发生了巨大变化，街道办从性质、地位，职能、作用及任务来说，都发生了明显变化，街道办的定位是什么?职能是什么?应当做什么，不应当做什么?确有必要从法律途径对街道职能、定位予以调整。

　　3、条块不顺，管理乏力。作为基层行政管理中心，街道办要履行职责，就应当具备行政管理、统筹协调、监督检查等相应的权力。但由于现行的管理体制和法律规定并没有明确赋予街道办相应的行政管理权限，造成街道办在财政上无自主权，在人员编制上无主动权，在行政管理上无执法权，只能充当行政职能“传递者”的角色。目前，虽然街道办事处的职能范围发生了很多变化，但与此相关的权力却没有相应地增加，街道办“责大权小”的现象普遍存在，与此相对的是区职能部门“权大责小”.在条条管理为主，块块管理为辅的社会管理方式下，主要资源和权力都由条条拢着，很多区职能部门在街道一级都设有派出机构，这些机构从各自部门利益出发，接受上级部门领导，完成上级部门下达的任务。街道办事处没有足够的权力协调与他们的关系，在处理一些城市管理问题时，只能求助于这些派出机构。这种职责不清、权责不符的状况导致管理乏力。

　　4、街道办承担了大量职责以外的任务。在日常的基层管理实践中，街道办事处和社区作为我国政权结构最基础的单位，既要承担着执行、推动和落实上级机关和政府职能部门工作的任务，同时，街道办事处多年来的历史定位及其在城市管理中的基础作用已经在人们的心目中根深蒂固，其所沿袭的一些工作任务虽然没有依据可供查找，但却很难用“超越工作范围”或是“没有工作依据”来加以推脱，所以办事处也不得不承担起大量的“职能之外”的任务和“没人担的责任”.这在一定程度上造成社会上对街道办存在“无所不包、无所不能”的印象。

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